一. 서설
(1) 지방자치법은 최근에도 많은 개정이 있었고 특히 세종특별시 설치등에 관한 법률, 국가균형발전 특별법, 지방분권 및 지방 해정체제 개편에 관한 특별법, 부속법으로 주민투표법, 주민 소환에 관한법률등이 제정 시행되고 있어 체계적 고찰이 필요함에도 불구하고 교과서들은 요약된 고전적 이론의 범위를 벗어나지 못하고 있다. 법체계 파악 정리능력의 부족에서 오는 것이 아닌가 의심이 들어 매우 우울하다.
(2) 체계적이고 심도있는 고찰을 필요로 하는 부분이 많으나 본인 지면관계상 다음 두 가지를 요약 살핀다.
二. 특별자치시(特別自治市)
특별자치시란 현행법률에 의하면 정부가 직할하는 시를 말한다.(세종특별자치시설치등에관한특별법 $6참조) 이러한 특별자치시는 자치단체로서 법인이다. 이에 관하여는 직접 명문은 없으나 특별자치시는 지방자치단체의 일종으로 보는 규정을 두고 있고 (지방자치법 $2 제11호) 지방자치단체는 법인으로 하고 있으므로 특별자치시는 당연히 법인이다. (지방자치법 $3 1참조)
현재 특별자치시로서는 세종특별자치시를 두고 있고(세종특별자치시설치등에관한법률 $6 1)이에 관하여는 지위 조직 및 행정 재정등의 운영에 대하여 법률로 특례를 둘 수 있고 (지방자치법$174 2) 그 법률로는 세종특별자치시 설치등에 관한 특별법 제정 시행되고 있다. 그리하여 동법에서는 “이법에 규정된 세종특별자치시의 조직 운영, 특례등은 다른 법률의 규정에 우선하여 적용한다“고 하고 있다.
(세종특별자치시설치등에관한특별법 $5본문) 다만, 다른 법률에 이 법률의 규정과 다른 특별한 규정이 있는 경우는 그 특별법규정이 먼저적용된다. (세종특별자치시설치등에관한특별법 $5단서) 세종특별자치시의 몇 가지 특성을 열거하면 다음과 같다.
1.시장 1인과 시의원을 선거한다. 특히 지역선거구 시의원의 정수는 지역구의원 정수의 100분의 10으로 한다. (세종특별자치시설치등에관한특별법 $19 23 기타사항은 동조 4567항참조)
2.세종특별자치시에는 시,군,구를 두지 아니한다.(동법$6 2) 그러나 읍,면,동을 둘 수 있고 그에 관하여는 지방자치법의 규정을 적용할수 있다.(동법 $6 34)
三 .지방자치단체는 법인으로 한다의 의미
우리 지방자치법 제3조 제1항은 지방자치단체는 법인으로 한다고 규정하고 있다. 이에 관하여 우리나라 행정법 교과서는 전혀 언급이 없고, 지방자치법 해설서는 참으로 한심한 지경이다. 아마도 민법지식이 없고, 정치적으로 이 조항이 어떤 의미를 갖는지에 대한 이해부족으로 본다. 여기서는 1.이 조항의 민법적의미. 2.지방자치라는 민주주의적 자치행정면에서 살펴보기로 한다.
(1)민법과 관련한 의미.
지방자치법 제3조 제1항이 지방자치단체를 법인으로 보는 규정을 두고 있는바, 이는 사단법인에 해당한다. 따라서 지방자치단체는 특별법의 규정이 있으면 그 규정이 먼저 적용되고, 규정이 없으면, 민법의 법인의 규정 및, 사단법인에 관한 법리가 적용된다. 우리 민법 제78조는 사단법인은 총사원의 4분의3 이상의 동의가 없으면 해산을 결의하지 못한다 그러나 정관에 다른 규정이 있는 때에는 그 규정에 의한다.고 하고있는바, 사단법인의 구성사원의 4분의3 이상의 결의로 임의해산이 가능하나 지방자치단체는 지방자치법이라는 법이 민법에 대하여 우선적용 되는 특별법이고 지방자치단체의 인정에 관한 규정은 강행규정이므로 민법 제78조의 해산결의 규정은 적용되지 않는다.
즉 서울특별시, 광역시, 제주특별자치도, 도,시,군,자치구는 법이 규정한 인구요건, 지역요건등을 충족하여 법에 의하여 지방자치단체로 인정되므로 그 주민의 4분의3 이상의 찬성결의로 해산할 수 없다.
민법 제79조는 법인이 채무를 완재하지 못하게 된 때에는 이사는 지체 없이 파산신청을 하여야한다고 규정하고 있는바, 법인이 객관적으로 채무초과의 경우 개인의 경우, 지급능력까지 고려하여 파산을 결정할 수 있도록 고려하는 것과 다르다.(대판 2009,3.3 2008 마1651) 채무자 희생 및 파산에 관한 법률 제306조 제1항도 법인에 대하여는 그 부채의 총액이 자산의 총액을 초과하는 때에도 파산선고를 할 수 있다고 하여 채무초과의 경우 파산할 수 있게하고 있다.
여기서 지방자치단체외의 공법상 사단법인(예컨대 철도공사, 토지주택공사등) 사법상사단법인에서의 채무초과의 여부와 지방자치단체의 채무초과여부의 결정기준은 기본적으로 동일함이 원칙이나 세부적으로는 다를 수 있다. (예 : 지방세징수시기에 따라 다르게 될 것이고 국가의 보조금을 포함하는 경우도 있는등 제반점에서 다르다.) 그리고 민법의 경우 파산사유가 발생한때는 이사가 지체 없이 파산신청을 하게되어있다. (민법$79 채무자회생및파산에관한법률 $296, $297 참조) 지방자치단체의 파산의 경우는 특별한 규정이 없으므로 위의 두 가지 법률이 규정이 유추적용 될 것인바 이사가 없으므로 지방자치단체의장이 신청하게 될 것이다. 이상 대강 살펴보았으나, 지방자치단체의 경우도 다른 법률에 특별한 규정이 없으면 민법규정 및 그 이론과 채무자 희생 및 파산에 관한법률이 적용되는 것이 원칙일 것이다. 읍·면·동·리는 이른바 법인 아닌 사단이나 이론상은 그 해산은 법인이 지방자치단체의 경우와 동일함이 원칙이라고 본다.
(2) 파산선고후의 처리
법인이 파산선고의 요건을 갖추었기 때문에 법원에 의하여 파산선고가 되었을 때 개인이나 법원은 일정한 절차에 따라 청산을 하고 채무를 면한다. 개인이나 법인이나 모두 재산이 없으면 재산이 없는 상태로 채무를 면하고 재산이 있으나 채무변제에 부족한 경우 이른바 빚잔치를 하게 된다. 예컨대 채무는 100억이고 현존재산은 10억인 경우 채권액의 10:1로 변제를 하게 된다. 지방자치단체도 이와 동일하고 파산의 경우 청산인은 법원이 선임함이 원칙이다.
(3) 파산 후 지방자치단체
민법상 법인이 파산선고를 받는 경우 청산하고 청산이 종료하면 해산된다. 지방자치단체의 해산의 경우도 이론상은 지방자치단체는 소멸한다고 보아야한다. 그러나 그 법인의 구성원이 주민이라는 특수성 때문에 달리 취급하게 될 것이다. 즉 1해당자치단체를 국가가 직접 관리하는 경우 2지방자치단체를 인접 지방자치단체 흡수통합시키는 경우등을 생각할 수 있다.
그러나 지방자치단체는 지리적 범위가 타 지역과 분리하여 주민자치를 인정할 필요에서 독립자치단체로 한 것이므로 실제2는 어려울 것이다. (그러나 주민투표등에 의하여 인접지방자치단체와 통합시키는 경우가 있을 것이다.) 따라서 국가가 그 지방자치단체에 대하여 재정지원을 하는등 그 지방자치단체가 정상적인 자치활동을 하도록 지원할 것이다.
四. 결어
현재 지방자치단체가 많은 부채를 안고 있는 경우는 있으나 채무초과로 파산한 경우는 없는 것으로 할고 있다. 지방자치단체의 장들중 1.비용감소 예산산누출방지 2.과다한 지출을 요하는 전시행정의 축소 3.수지를 고려하지 않은 선전목적의 사업의 축소등에 의하여 채무를 줄이거나 제로화시키는 것이 있다고 알려지고 있다. 그러나 입후보시 당선되기 위하여 상당한 비용을 요하는 사업시행을 공약하고 당선된 후 그 공약을 실행하기 위하여 갚을 능력도 없이 빚을 지는 경우가 있다. 그래서 1990년 초 지방자치단체의장 선거에 즈음하여 내무부장관(현재 행정자치부)이 채무초과의 지방자치단체를 파산시키겠다고 엄포를 놓은 적이 있다. 여기서는 특히 지면관계상 더 이상 상세히 논구하지 못하나 지방자치단체의 파산에 관하여 더 깊은 법적연구와 정치적 연구가 있길 바란다.
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