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| ▲최창호 변호사 |
1. 서론
최근 중대범죄수사청장(중수청장)의 국무회의 참석 문제가 논란이 되고 있다. 중수청장의 국무회의 참석은 단순한 행정 절차나 회의 운영의 문제라고만 볼 수 있는게 아니다. 수사기관에 대한 대통령의 지휘·감독권과 수사의 정치적 중립성이라는 헌법적 가치가 충돌하는 영역의 문제라 할 것이다. 정부의 효율적인 운영을 위해 관계기관장이 국무회의에 참석할 필요가 있다는 주장은 일면 타당한 점이 있다. 그러나 중수청은 정부와 정치권의 고위공직자 등을 수사의 대상으로 하여 수사를 할 수 있는 기관이라는 점에서 일반 행정기관과 동일하게 평면적으로 생각하여서는 아니 된다.
2. 검찰총장의 국무회의 참석 역사
가. 헌법 제88조 제1항은 “국무회의는 정부의 권한에 속하는 중요한 정책을 심의한다.”라고 규정하고 있다. 즉 국무회의는 정부의 권한에 속하는 중요한 정책을 심의하는 기관이다. 검찰총장은 국무위원이 아니므로 국무회의의 정식 구성원이 아니다. 다만 필요한 경우 관계기관장이 배석하여 현안을 설명하는 것은 별개의 문제라 할 것이다.
나. 검찰총장이 국무회의에 참석하지 않는 관행은 적어도 2000년 이후 지속되어 왔다고 보인다. 즉 과거 검찰총장은 20여 년 이상 국무회의에 정례적으로 참석하지 않았다. 이는 법률상 참석이 일률적으로 금지되었기 때문이라기보다 검찰의 직무상 특성과 정치적 중립성과 독립성을 고려한 제도 운영으로 이해할 수 있다. 그러므로 대통령이 주재하는 회의에 검찰총장이 상시적으로 참석하는 것은 수사의 공정성 내지 독립성에 대한 의문을 불러올 수 있다.
다. 반면 경찰청장 등 다른 수사기관장은 특정 정책이나 현안에 관한 보고를 위해 국무회의에 참석한 사례가 있었다. 따라서 수사기관장의 참석 자체가 전례 없는 일이라고 단정할 수는 없다. 다만 특정 현안을 설명하기 위한 일시적 배석과 정례적 참석은 구분해야 한다. 전자는 필요한 행정 협조의 수단이 될 수 있지만, 후자는 수사기관과 정치권력의 관계를 어떻게 설정할 것인지라는 보다 근본적인 문제를 제기한다.
3. 찬반 의견
가. 찬성의견
중수청장의 국무회의 참석에 찬성하는 측은 대통령의 행정 통솔권과 정부 운영의 효율성을 강조한다. 헌법 제66조 제4항에 따라 대통령은 정부의 수반으로서 행정권을 행사한다. 중대범죄 대응에는 여러 부처와 수사기관의 협력이 필요하므로 중수청장이 직접 수사 현황과 제도 개선 사항을 보고하면 신속한 정책 결정과 기관 간 협조에 도움이 될 수 있다. 국무회의 참석 자체가 개별 사건에 대한 수사 지시를 의미하는 것도 아니므로, 참석만으로 정치적 중립성 침해를 단정해서는 안 된다는 주장이다.
나. 반대의견
(1) 그러나 반대하는 측은 수사기관의 독립성과 국민의 신뢰를 중시한다. 중수청은 권력형 비리와 고위공직자 관련 범죄도 수사할 수 있다. 이러한 기관의 장이 대통령이 주재하는 회의에 정례적으로 참석하면 실제로 부당한 지시가 없더라도 권력의 의중을 의식하거나 수사 방향에 영향을 받을 수 있다는 우려가 생긴다. 특히 대통령이나 정부 고위공직자가 수사 대상이 되는 경우 국민은 수사가 정치적 이해관계로부터 자유로운지 의심할 수 있다.
(2) 일본에서는 검찰총장에 해당하는 검사총장(検事総長)이 통상적인 각의(閣議)에 참석하지 않는 것으로 알고 있다. 일본의 각의는 총리와 국무대신으로 구성되며, 통상적인 배석자는 내각관방부장관과 내각법제국장관이다. 검사총장은 정규 구성원이나 통상적인 배석자에 포함되지 않는다.
(3) 물론 국무회의 참석만으로 수사의 독립성이 훼손된다고 단정하는 것도 지나치다. 독립성은 인사와 예산, 사건 배당, 수사 담당자의 신분 보장 등 제도적 장치에 의해 실질적으로 보장되어야 한다. 그럼에도 수사기관의 독립성은 실제로 부당한 간섭이 없다는 사실만으로 충분하지 않다. 권력과 일정한 거리를 유지하고 있다는 외관과 국민의 신뢰도 중요하다. 따라서 일반적인 행정사항은 소관 부처를 통해 조정하고, 중수청장의 직접 참석은 국가적 중대 현안이나 범정부적 협력이 필요한 경우로 제한하는 방안을 검토할 필요가 있다.
4. 결론
가. 중수청장의 국무회의 참석은 법적으로 가능한지와 헌법적으로 바람직한지를 구분하여 판단해야 한다. 대통령의 행정 통솔권이 인정된다고 해서 수사기관장의 정례 참석까지 당연히 정당화되는 것은 아니라고 할 것이다. 행정의 효율성과 수사의 독립성이 충돌할 때에는 양자의 조화를 도모하되, 권력에 대한 수사가 공정하게 이루어진다는 국민의 신뢰를 훼손하지 않도록 해야 한다. 공정한 것뿐만 아니라 공정하게 보이는 것도 중요하기 때문이다.
나. 헌법 제7조 제1항은 “공무원은 국민전체에 대한 봉사자이며, 국민에 대하여 책임을 진다.”라고 규정하고 있다. 중수청은 정부 정책을 수행하는 기관인 동시에 권력의 범죄 혐의를 수사할 수 있는 기관이라는 이중적 성격을 지닌다. 이러한 특성을 고려하면 국무회의 참석은 필요성과 목적에 따라 제한적으로 운영하는 것이 바람직하다.
다. 중수청장의 국무회의 참석에 찬성하는 측에서는 중수청장의 국무회의 참석이 단순히 법적으로 금지된 것이 아니므로 가능하다는 설명에 그칠 것이 아니라, 수사기관의 정치적 중립성을 어떻게 보장할 것인지 구체적인 원칙을 제시해야 한다. 수사기관의 독립성은 권력과의 접촉을 무조건 차단한다고 확보되는 것도 아니고, 행정 통솔권을 이유로 정례 참석을 당연시한다고 확보되는 것도 아니다. 중요한 것은 필요한 협력은 보장하되 개별 수사에 대한 정치적 영향력과 그 의혹을 차단하는 제도적 경계를 세우는 일이다. 중수청장의 국무회의 참석 문제에서 가장 중요한 기준은 참석할 수 있는가가 아니라, 그 참석 방식이 수사의 독립성과 국민의 신뢰를 높이는 데 부합하는가에 있다고 할 것이다.
최창호 변호사
서울대 사법학과 학·석사 출신으로 1989년 31회 사법시험에 합격했다. 사법연수원, 군법무관을 거쳐 1995년에 검사로 임용되어 공안, 기획, 특수, 강력, 의료, 식품, 환경, 외국인범죄, 산업안전, 명예훼손, 지적재산, 감찰, 송무, 공판 등의 업무를 담당한 바 있고, 헌법재판소 헌법연구관으로 헌법재판을 경험한 후 법무부 국가송무과장으로 대한민국 정부 관련 국가 송무를 총괄하면서 주요 헌법재판, 행정재판 및 국가소송 사건을 통할하고, 정부법무공단의 발족에 기여했다. 미국과의 SOFA 협상에 참여한 바 있으며, 항고, 재기수사명령 등 고검 사건과 중요경제범죄 등 다수의 사건을 처리한 바 있다.
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