최낙준 변호사 (백준법률사무소)
변상금부과처분과 관련하여 토지의 점유·사용 승인과 단순 방치의 구별 필요성
(국유지를 점유·사용을 정당화할 법적 지위 유무)
1. 들어가며
안녕하세요. 최낙준 변호사입니다. 임인연 새해를 맞이하며 지난 한 해 동안 필자가 진행했던 사건들 중에서 인상에 남는 판결을 소개해 드리려고 합니다. 대법원의 파기환송판결입니다.
한국자산관리공사는 00재단이 국유지인 이 사건 토지를 사용허가 또는 대부 등을 받지 않고 사용·수익했다고 보고 국유재산법에 따라 00재단에게 변상금부과처분을 하자, 00재단이 이 처분이 부당하다며 변상금부과처분 취소소송을 제기한 사건입니다. 필자 사무실은 00재단을 대리하여 이 사건 변상금부과처분은 위법·부당하다는 취지로 다투었고, 1심과 항소심은 이 사건 변상금부과처분은 적법하다고 보고 청구를 기각했지만 상고심에서 대법원은 원심(항소심) 판결을 파기하고 원심법원에 환송하였습니다.
2. 이 사건 사실관계
가. 이 사건 재단은 000선생의 사상 연구와 유적지 등을 보존· 관리할 목적으로 설립된 민법 제32조 소정의 비영리법인인데, 000선생의 후대 자손으로부터 출연 받은 토지와 건물 등을 기본재산으로 소유하면서 유적지와 박물관을 관리·운영하고 있었습니다.
위 유적지와 박물관 내에는 국가지정 문화재 등 11건의 문화재와 경기도문화재자료 등이 보존되어 있어 적극적인 관리가 필요한 상황이었습니다. 이런 상황에서 위 유적지가 위치해 있는 00시는 유적지를 보호하기 위해 유적지를 둘러싸는 담장 축조 공사를 시작하였고, 담장이 완성되자 1997.경 유적지 내 토지의 지목을 사적지로 변경했습니다. 이와 함께 경기도지사는 2008.경 위 유적지를 문화재보호구역으로 지정·고시하기에 이르렀습니다.
문제는 유적지를 둘러싸는 담장 내측에 국유지인 이 사건 토지가 위치해 있다는 점이었습니다.
나.이후 기획재정부장관은 2018.경 국유재산법 제22조에 따라 이 사건 토지를 직권으로 용도폐지하면서 한국자산관리공사에게 이 사건 토지를 관리·위탁했습니다. 이에 따라 한국자산관리공사는 유적지 전체를 관리하는 00재단이 이 사건 토지를 대부계약 없이 점유·사용하였다는 이유로 이 사건 변상금부과처분을 한 것입니다.
3. 쟁점 및 판결
가. 00재단 측은 이 사건 변상금부과처분의 법적 문제점 이외에 00시장의 지원 아래 설치된 유적지의 담장 축조로 인하여 이 사건 토지가 유적지 내측에 위치하게 되었고, 이후 그 지목이 사적지로 변경된 1997.경부터 20년 이상 관리청은 00재단의 이 사건 토지 점유에 대하여 아무런 이의를 제기하지 아니한 채 오히려 00재단으로 하여금 입장료 징수를 허용하게 하는 방법으로 그 이용을 장려해 왔는데, 이점에 비추어 보면 00재단은 관리청으로부터 묵시적으로 이 사건 토지의 점유·사용을 승인받은 것으로 봄이 상당하다는 점에서, 뒤늦게 한국자산관리공사가 00재단에게 변상금부과처분을 한 것은 위법·부당하다고 다투었습니다.
나.이에 대해 제1심은 국유재산을 무단 점유ㆍ사용하는 자에 대하여 국가나 국가로부터 국유재산의 관리ㆍ처분에 관한 사무를 위탁받은 자가 국유재산의 점유ㆍ사용을 장기간 방치한 후에 변상금을 부과하더라도 변상금부과처분이 절차적 정의와 신뢰의 원칙에 반하게 된다거나 점유자의 사용ㆍ수익 권원이 인정될 수는 없다는 점(대법원 2000. 3. 10. 선고 97누17278 판결 등 참조)을 근거로 00재단 측 주장을 배척하였고, 항소심 역시 비슷한 이유로 00재단의 주장을 받아들이지 않았습니다.
다.하지만, 대법원은 “00시장은 2018.경 이 사건 토지가 용도폐지될 당시까지 국유재산 위임관리기관으로 이 사건 토지를 관리하여 왔고, 문화재 보수정비사업의 일환으로 이 사건 유적지 정비 공사를 진행하여 유적지 부지 전체를 둘러싸는 담장과 옹벽을 축조하였고, 이후 1997.경 이 사건 토지의 지목을 도로에서 사적지로 변경하기까지 하였다. 이처럼 00시장이 담장축조사업 등으로 원고로 하여금 이 사건 토지를 점유·관리하도록 한 것은 오리유적지의 문화재적 가치를 높이기 위한 조치의 일환으로 볼 수 있고, 00재단은 이러한 조치에 따라 이 사건 토지를 배타적으로 점유하게 된 것으로 보인다. 실제로 00시장은 20년 이상 00재단에 대하여 이 사건 토지의 점유·사용과 관련한 사용료, 대부료 또는 변상금을 요구한 적은 없었던 것으로 보인다. ... 이처럼 국유재산인 이 사건 토지에 관한 위임관리기관인 00시장이 00재단에게 이 사건 토지를 배타적으로 점유·사용하도록 적극적으로 조치를 취하였다는 점에서 국가 등이 무단점유자의 국유재산 점유·사용을 장기간 방치한 것과는 명확히 구별된다.”, “00시장이 이 사건 토지에 관한 위임관리기관의 권한으로 자신의 재량 범위 내에서 원고로 하여금 이 사건 토지의 점유·사용을 묵시적으로 승인한 것으로 볼 여지가 있다.”라고 판시하면서 원심판결을 파기하고 다시 원심법원에 환송하는 판결을 선고하였습니다.
4. 이 사건 토지의 용도폐지 절차상 문제점
가.필자는 이 사건 변상금부과처분의 전제가 되는 ‘이 사건 토지에 대한 용도폐지’ 절차에 문제가 있다고 보고 있습니다. 경기도지사가 이 사건 토지를 포함한 유적지 전체를 문화재보호구역으로 지정·고시한 이후 이 지정을 해제하지 않은 상황에서 기획재정부장관이 유적지 내측에 위치한 이 사건 토지의 용도를 폐지했기 때문입니다.
비록 국가기관이 아닌 경기도지사가 이 사건 토지를 포함한 유적지 전체를 문화재보호구역으로 지정했지만 이는 문화재보호법에 근거한 것이고, 문화재보호구역 지정이 해제되지 않은 이 사건 토지를 기획재정부장관이 일방적으로 용도폐지한 것이 적절했는지에 대해서는 여전히 의문을 가지고 있습니다.
나.기획재정부장관이 국유지 용도를 폐지할 권한을 가지고 있으므로 이 권한을 행사하는 것은 일단 적법하다고 할 것이지만, 국가기관이 아닌 경기도지사가 이 사건 토지를 포함한 유적지 전체를 문화재보호구역으로 지정했더라도 이 역시 문화재보호법에 근거한 것이라는 점을 고려하면, 문화재보호구역으로 지정된 국유지에 대한 용도폐지는 문화재보호구역 지정해제가 선행되거나 최소한 문화재보호구역 지정 해제권자와 사전 협의가 있어야 할 것으로 생각됩니다. 용도폐지된 국유지가 여전히 문화재보호구역으로 지정·관리되고 있다는 점은 사실상 모순으로 보이기 때문입니다. 이를 해결하기 위해 입법적 개선이 필요하다고 생각됩니다.
5. 마무리하며
대법원은 이 사건 토지에 대한 용도폐지는 정당하다고 보면서도 구체적 타당성 측면에서 00시장이 00재단에게 이 사건 토지를 배타적으로 점유·사용하도록 적극적인 조치를 취했다면서 00재단은 이 사건 토지의 점유·사용을 정당화할 법적 지위가 있다는 취지로 원심판결을 파기한 것으로 보입니다.
감사합니다. 새해 건강과 행복을 기원합니다.
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