“방통위 2인 체제 위법 판결에 대한 비판적 고찰”
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| ▲최창호 변호사 |
방통위 2인 체제가 위법하다면 20개월 이상 방통위를 마비시켜 정상적인 활동을 하지 못하게 한 국회는 위법 및 위헌상태를 초래한 정치적 책임을 면하기 어렵다. 따라서 국회 다수당의 의도적 추천 지연이라는 외부적 요인으로 방통위의 손발이 묶여있었다는 사정 또한 고려되어야 한다.
2인 체제 위법론을 주장하는 측은 방통위가 '합의제' 기관이므로 최소한 3인이 있어야 다수결의 원리가 작동한다고 주장하고 있다. 방통위법은 의결정족수(과반수 찬성)만 규정했을 뿐, 개의를 위한 의사정족수를 명시하지 않고 있다. 5인 중 3인이 출석해야 한다는 규정이 없음에도 사법부가 이를 요구하는 것은 '법률에 없는 요건'을 추가하는 것으로서, 행정의 영역에 사법부가 입법권을 행사하는 것과 다름없다. 더구나 미국과 독일의 의사정족수 규정이 마치 우리나라에도 적용되어야 한다고 설시한 판결문은 비교법적으로 잘못된 것을 평면적으로 설시한 명백한 오류이다.
법해석을 할 때 '재적'은 정원(5인)이 아니라, 현존하며 직무를 수행할 수 있는 위원을 의미한다. 이진숙 방통위원장의 탄핵심판사건에서도 재적과 정원을 구별하지 못하는 부적절한 의견이 제시되기도 하였는데, 이러한 태도는 법리적인 측면에서 볼 때 기본적으로 잘못된 것이다. 만약 2명만 임명된 상태라면 재적위원은 2명이고, 그 전원의 찬성은 과반수 요건을 완벽히 충족하는 것이다.
한편 회의체와 공동체의 최소 단위는 2인이다. 법체계 전반에서 '2인'은 단독(1인)을 벗어나 사회적 관계나 합의를 형성하는 최소한의 집단 단위로 인정된다. 집시법(집회 및 시위에 관한 법률) 제2조는 집회를 "특정한 목적을 가진 2인 이상의 일시적 모임"으로 정의한다. 즉, 우리의 법제는 2인만 모여도 공동의 의사를 형성하고 외부에 표출하는 '집단'으로서의 실체를 인정하고 있는 것이다. 1인이 회의를 할 수는 없다. 1인은 독임제 기관으로 스스로 결정하면 되는 것이다. 형법상 공범이론에 있어서 공모공동정범이나 다중의 위력을 보이는 범죄에서 '2인 이상'은 집단적 실행의 최소 단위이다. 2인이 의사의 합치(Consensus)를 이루면 그것은 이미 단독의 결정이 아닌 '합의된 의사'가 된다고 보아야 한다. 회의체의 본질상 회의(會議)의 사전적 의미는 '2인 이상이 모여 의논함'이다. 3인부터가 회의체라는 논리는 수리적인 다수결 논리에만 매몰된 것으로, 2인 간의 토론과 합의(Unanimous Consent) 역시 합의제 운영의 본질적인 형태임을 간과한 편향된 입장일 뿐이다.
'3인이 있어야 견제와 균형이 가능하다'는 논리는 현실적·법리적 모순이 있다.
국가 기능의 연속성(Continuity) 측면에서 볼 때, 국회의 추천 유무라는 외부적 요인에 의해 기관의 존폐가 결정된다면, 이는 행정의 계속성을 중시하는 행정법의 대원칙에 반한다. 재적의원이 2인에 불과하다고 하더라도 의결권을 행사하여 국가 기능을 유지하는 것이 0인 상태로 방치하는 것보다 헌법적으로 우월한 가치를 가진다.
독임제와의 차별성 측면에서 보더라도, 2인 체제는 1인 독임제와 엄격히 구별된다. 2인 체제에서는 한 명이라도 반대하면 의결이 불가능하므로, 오히려 3인 체제보다 더 높은 수준의 합의(전원합의)를 요구하게 되는 기능이 있다. 이는 합의제 기관의 취지를 더욱 강화하는 측면이라고 평가하여야 할 것이고, 합의제의 취지를 훼손하는 것으로 평가되어서는 안 된다.
수리적 논리의 모순의 측면에서 살펴보면, 만약 3인의 존재가 '민주적 정당성'의 마지노선이라면, 5인 정원 중 3인이 출석하여 2인의 찬성으로 의결하는 것은 합법인데, 2인이 출석하여 2인이 찬성하는 것은 위법이라는 모순된 결론에 도달한다. 찬성 인원(2인)이 동일함에도 불구하고 출석 인원 때문에 효력이 달라진다는 것은 논리적 일관성이 없는 주장이라는 반증이다. 만약 입법자가 최소 3인 이상의 의결정족수를 의도했다면 이를 명확히 규정했을 것이나, 그렇지 않은 것은 공석 장기화로 인한 기관 기능 마비를 방지하기 위한 취지로 볼 수 있다. 또한, 헌법재판소는 2025년 1월 23일 이진숙 방통위원장 탄핵심판에서 4:4 의견으로 기각 결정을 내렸으며, 기각 의견 재판관들은 2인 체제가 '이상적이지 않으나 위법은 아니다'라고 판단했다. 이는 2인 체제의 적법성을 간접적으로 인정하는 근거가 된다.
집시법이나 공범 이론에서 보듯 '2인'은 이미 사회적 합의를 이루는 최소한의 기초 단위이다. 따라서 2인이 모여 의견을 나누고 일치된 결론을 내렸다면, 이를 '독단적 결정'으로 평가해서는 안 된다. 헌법재판소의 이진숙 방통위원장의 탄핵 심판 과정에서도 이러한 '기관 마비 방지'와 '문언 해석의 원칙'이 강조된 바 있으며, 이는 행정소송에서도 행정처분의 유효성을 지탱하는 강력한 법리가 된다. 따라서 '3인 이상'이어야 한다는 주장은 법적 근거가 희박한 '정책적 희망사항'에 불과한 독단적 견해에 불과하고, 현행법 체계 내에서 2인 체제의 의결은 절차적·실체적으로 정당하다고 평가되어야 한다.
만약 2인 체제에서의 의결이 위법하고 무효라면, 과거 정부(예: 3~4기 방통위)에서 유사 운영된 사례도 모두 무효가 된다고 평가하여야 한다. 그럼에도 불구하고 일부 하급심 판결은 이를 일관되게 적용하지 않아 선택적 정의를 행사하고 있다는 비판을 받고 있다. 이는 정치적 맥락(야당 추천 위원의 공석 장기화)을 무시한 결과에 불과한 것이다.
2인 체제가 위법하다는 일부 하급심 판결은 정치적 다양성 반영이라는 명분 아래 정부 측 의결을 일방적으로 제약하는 것이다. 그러나 2인 체제 자체가 대통령 지명 위원으로 구성된 것은 법률상 문제가 없는 것이고, 국회의 특히 다수당인 야당의 추천 지연이 결정적인 원인이다. 일부 하급심 판단이 '입법 목적 저해'를 이유로 제시하고 있지만, 이는 독단적인 주관적 해석으로 사법권 남용 소지가 크다.
일부 재판부의 2인 체제에 대한 위법 판단은 방통위법 입법 취지와 조직의 본질을 무시했다는 비판을 피하기 어려울 뿐만 아니라, 합의제 기관 운영의 본래 취지는 토론·숙의라는 점을 무시하였다는 평가를 받고 있다. 이제 방통위 2인 체제에 대한 엇갈린 하급심 판결은 대법원의 판단을 기다리고 있다. 최고법원의 현명한 판단을 기대한다.
최창호 변호사
서울대 사법학과 학·석사 출신으로 1989년 31회 사법시험에 합격했다. 사법연수원, 군법무관을 거쳐 1995년에 검사로 임용되어, 공안, 기획, 특수, 강력, 의료, 식품, 환경, 외국인범죄, 산업안전, 명예훼손, 지적재산, 감찰, 송무, 공판 등의 업무를 담당한 바 있고, 헌법재판소 헌법연구관으로 헌법재판을 경험한 후 법무부 국가송무과장으로 대한민국 정부 관련 국가 송무를 총괄하면서 주요 헌법재판, 행정재판 및 국가소송 사건을 통할하고, 정부법무공단의 발족에 기여했다. 미국과의 SOFA 협상에 참여한 바 있으며, 항고, 재기수사명령 등 고검 사건과 중요경제범죄 등 다수의 사건을 처리한 바 있다.
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